Di seguito una sintetica nota esplicativa sulla genesi e sull'iter del ddl A.S. 143 che si propone di riformare il testo di legge 84/94 in materia di legislazione portuale.
È senz'altro utile richiamare alcuni aspetti preliminari, in cui si è sviluppato il lavoro prodotto dal comitato ristretto dell'ottava commissione del Senato, sia per inquadrare il ddl A.S.143 nel contesto politico che lo ha caratterizzato, sia per facilitare una più rapida comprensione del testo sottoposto attualmente all'esame della commissione stessa, nella fase di presentazione degli emendamenti, il cui termine di scadenza è previsto per giovedì 20 gennaio p.v. alle ore 12,00.
Questa è la terza legislatura in cui il proposito di riformare l'attuale
legislazione portuale prende corpo, ma malgrado ciò non si riscontra un percorso agevole per l'esame e l'approvazione, nonostante la volontà di superare i limiti delle esperienze precedenti e l'intenzione da tutti condivisa (Governo, maggioranza e opposizione, oltre che i principali operatori portuali) di procedere con la massima rapidità sulle questioni comunemente accettate.
Il punto di partenza è stato un giudizio tutto sommato positivo degli esiti
prodotti dalla legge che riformò il precedente ordinamento portuale e il codice della navigazione, l'attuale legge 84 del 1994.
Una legge che ha permesso il superamento non traumatico della riserva della
manodopera portuale conciliando un processo di liberalizzazione regolato del lavoro, consentendo di distinguere e disciplinare l'attività di lavoro delle imprese terminaliste (ex art.18), svolto su ambiti in concessione, da quella della manodopera portuale (ex art.16), operante su autorizzazione in banchine e piazzali pubblici.
Una legge che ha distinto ulteriormente le forme e le procedure con cui
somministrare la manodopera portuale temporanea (ex art.17) per far fronte ai picchi straordinari e imprevedibili di lavoro, caratteristica specifica del lavoro portuale.
Una legge più in generale che in questa lunga fase ha consentito, nella misura in cui sono state finanziate le successive leggi di settore, (L.413/98 , L.488/99 e L.166/2002) lo sviluppo infrastrutturale e il conseguente incremento dei traffici, ma anche una governance istituzionale (ex art. 7 , art.8 , art.9 , art. 10 e art. 11 L.84/94) che ha consentito anche uno sviluppo positivo delle relazioni con gli altri livelli istituzionali deputati alla programmazione economica e alla pianificazione territoriale, in primis Comuni e Regioni.
Con la riforma del Titolo V della Costituzione, che ha previsto per le materie marittime portuali una disciplina di legislazione concorrente tra Stato e Regioni, si è aperta una fase di riscrittura e correzione della legge 84/94 che nei fatti (testimoniati dai molteplici ricorsi al Tar, al Consiglio di Stato e alla Corte Costituzionale) prima ancora che nella norma, hanno determinato la necessità per
il legislatore di una sua rivisitazione, sia in termini di classificazione degli scali, sia più in generale in termini di ripartizione delle competenze: dalle procedure di nomina, a quelle per la pianificazione e quelle autorizzative. In ultimo, ma non certo per importanza, la necessità di prevedere la concreta attuazione delle norme di autonomia finanziaria, introdotte solo nominalmente nella precedente legislatura, con la Finanziaria 2007 (Legge 296 del 2006 comma 136 e commi 983-985) ma che con il cosiddetto "extragettito" sull'IVA generata in ambito portuale, di fatto non si sono mai determinate.
Ancora una volta però, anche in questa legislatura, nonostante il lavoro ormai consolidato dalle precedenti legislature fosse stato assunto come base comune di partenza, si è registrato un iter legislativo traumatico e per certi versi alquanto anomalo e bizzarro.
Si sono ripetute le consuete difficoltà di primogenitura tra Governo e Parlamento nell'iter di esame ed approvazione del ddl, ma quel che è peggio ancora una volta si sono manifestate preclusioni da parte del Governo sulla capienza da prevedere e conferire all'autonomia finanziaria dei porti, che solo in parte ha trovato comprensibile giustificazione con l'attuale situazione di crisi. Giustificazioni assai opinabili infatti, in ragione sia del fatto che le risorse quantificate per realizzare l'autonomia finanziaria degli scali portuali sede di autorità portuale, sono stimate ben al di sotto della media annua degli
stanziamenti fino ad oggi destinati alla portualità, sia dal fatto che sono inoltre esclusivamente finalizzati agli intereventi infrastrutturali, senza possibilità d'impiego per spese correnti, costituendo così una misura anticiclica per eccellenza in questa particolare fase congiunturale.
La misura prevista, per di più costituisce un principio di coerenza con il
federalismo fiscale, che più in generale l'attuale governo intende perseguire a tutti i livelli dell'amministrazione pubblica e che nello specifico troverebbe un'applicazione esemplare, nella logica di una maggiore autonomia alle istituzioni decentrate, nei termini di una accresciuta responsabilità e trasparenza nella gestione delle risorse disponibili. Purtroppo quando si fa sul serio, come ripetutamente ci è capitato, si evidenziano anche con più chiarezza le contraddizioni di fondo di una compagine governativa che, al di là dei proclami, ben poca intenzione, capacità o forza, dimostra di possedere per riformare davvero il Paese. Lo dimostra il fatto che sebbene l'iter sulla riforma sia iniziato con le migliori intenzioni, con l'inizio di questa legislatura e sebbene, come già detto, le basi di partenza nel dibattito parlamentare avessero registrato un'apprezzabile consonanza, in realtà il tempo maggiore è stato perso per le incerte azioni
legislative del governo in materia. Incertezze che si sono manifestate in questi mesi con indebite interferenze nella attività legislativa e con un'alterazione dell'iter legislativo che ha determinato una non facile sincronizzazione delle procedure di esame e di approvazione. Infatti il testo di legge, iniziato sulla scorta di un lavoro comune con il Governo, ha poi preso una strada parallela: da un lato l'originario ddl incardinato e emendato in commissione al Senato e dall'altro il ddl del Governo approvato dal CdM e sottoposto all'esame della Conferenza Unificata Stato, Regioni e Comuni. Adesso sottoposto a nuovi emendamenti è il nuovo testo emerso dal comitato ristretto a seguito dell'integrazione con quello approvato dal CdM ed esaminato dalla Conferenza Unificata.
Nel merito: Il ddl A.S. 143 Si compone di 19 articoli che nei fatti rinnovellano i corrispondenti articoli della legge 84/94.
I punti salienti sono costituiti per ordine d'importanza da:
- La previsione delle risorse da attribuire all'autonomia finanziaria dei porti sedi di autorità portuale (art. 17 ex art. 18 bis) stimata nella devoluzione di almeno il 3% dell'IVA generata dai porti stessi (circa 270 milioni euro ogni anno) rafforzata dalla previsione di poter attivare linee di credito a lungo periodo con la Cassa Depositi e Prestiti.
- La previsione di uno specifico fondo per il finanziamento delle connessioni intermodali (art.19) infrastrutture di collegamento dai porti alle arteria autostradali e ferroviarie, costituito da un accantonamento del 5% dell'ammontare complessivo degli investimenti previsti nei contratti di programma sottoscritti da ANAS e RFI a cui tali contratti si devono adeguare entro due anni dall'entrata in vigore della legge.
- Con la riscrittura delle norme sulla pianificazione portuale (art. 3 ex art. 5) e art.5 ex art. 5bis) si prevede una disciplina che consenta procedure semplificate e più rapide tanto per l'approvazione dei Piani Regolatori dei Porti (PRP) quanto soprattutto per l'attività di dragaggio dei fondali portuali. Problemi sussistono ancora per il rispetto delle prerogative proprie dei comuni in termini di pianificazione territoriale e quindi anche in ambito portuale. Inaccettabile resta ancora la previsione del silenzio assenso previsto per i comuni in tema di approvazione del PRP (art. 3 comma 5) come ambigua risulta la soluzione di
previsione per l'approvazione del PRP da parte delle regioni (art. 3 comma 11).- Sempre in tema di pianificazione significativa è la previsione del recupero di aree per lo sviluppo della nautica da diporto e soprattutto la possibilità di riconversione e riqualificazione di aree portuali dismesse o sottoutilizzate (art. 6 ex art. 5ter) anche con il concorso di capitali privati senza prevederne però la sdemanializzazione.
- Significativa è anche la rivisitazione delle funzioni e della procedura di nomina del Presidente dell'Autorità Portuale (art. 8 ex art. 8) che lo inquadra come un Presidente Manager rafforzandone i poteri di governo per l'ordinaria amministrazione e vincolandolo al Comitato Portuale per gli atti fondamentali dell'ente (art. 9 ex art. 9). Semplificate e più equilibrate risultano anche le procedure di nomina del Presidente (art. 8 comma 4 e seg.).
- Utili sono anche i parametri inerenti i volumi di traffici che consentono il riconoscimento e il mantenimento dell'applicazione dello status di Autorità Portuale ad uno scalo ( art. 7 comma 8 e 10, ex art. 6).
- Particolarmente atteso da parte dei servizi tecnico nautici (rimorchio,
pilotaggio, ormeggio e battellaggio) è l'approvazione dell'art. 14 , frutto di un accordo fra tutte le categorie economiche sociali e istituzionali. Intesa raggiunta con un tavolo istituzionale nella precedente legislatura e da nessun soggetto neppure in questa sconfessata.
- Circa la disciplina della manodopera portuale viene riconosciuta finalmente in termini strutturali l'indennità di mancato avviamento (IMA) (art. 15 comma 1
lettera c ex art. 17). Una misura stimata in circa 15 milioni che consente di dare garanzie di reddito minimo al lavoro portuale temporaneo, indubbiamente il soggetto più debole e meno tutelato delle operazioni di ciclo nave.
- Delicate e per taluni aspetti ancora controverse alcune delle norme introdotte
nella disciplina di revisione delle concessioni di aree e banchine (art. 16. ex art. 18). Costituisce indubbiamente la parte più delicata dell'intera riforma, la questione dove maggiormente si sono registrate maggiori le distanze tra le varie posizioni politiche ma anche tra i diversi portatori d'interesse. L'unico terreno di convergenza è stato costituito dalla ricerca di mutuare la filosofia della finanza di progetto, disciplinando le concessioni a lungo termine in relazione alla
realizzazione degli investimenti (art.16 commi 3,4,5,8,9,10,11 e 12).
- Infine ancora qualche problema sussiste circa la definizione armonica dei
principali poteri in seno al porto, tra Autorità Marittima deputata alla sicurezza delle navi e degli impianti portuali con la relativa attività di vigilanza e l'Autorità Portuale chiamata a contenerne, nel rispetto istituzionale, ruolo e funzioni (art. 1 in particolare, ma anche successivi art. 2, art. 7, art. 14 ,e art. 16) Non sempre è risultato agevole ricondurre al principio di obbligata collaborazione le due principali autorità in seno al porto, senza che la distinzione degli specifici ruoli e prerogative non ne accentuasse le distanze
